农村承包土地流转存在的问题及防范

（作者：吉林省长白朝鲜族自治县人民法院　成贵）

　　自2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施以来，人民法院受理了大量的土地承包纠纷案件，审判实践中，该部法律提供了明确的法律依据。特别是农村土地承包经营权的确定，把土地所有权与经营权相分离，大大提高了农民的生产积极性，促进了农业发展，繁荣了农村经济，促进了社会稳定。但与此同时，我们又看到侵害农民土地承包经营权的现象时有发生，主要是土地经营权缺乏流转性。经过对近年来本地区发生的此类型案件进行专题调查，掌握了案件的一些基本情况，现提出农村土地承包纠纷中土地流转存在的几个问题及防范措施：

　　一、土地承包经营权的含义

　　《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“国家保护承包方依法、自愿有偿地进行土地承包经营权的流转”，“任何组织和个人强迫承包方进行土地经营权流转的，该流转无效”，“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织、个人不得擅自截留、扣缴”，“任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还”，《中华人民共和国民法通则》规定：“公民、集体依法对集体所有的或国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受到法律保护”。这是我国法律对土地承包经营权作出的相关规定。从主体上看，不仅包括“本集体经济组织的农户”，还包括“本集体经济组织以外的单位、农户和个人”。从内容上看，是法律保护的经营主体所经营的权利、义务。从客体上看，是农村集体所有或国家所有由农村集体使用的土地以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩地。目的是获得收益或者取得补偿。从而得出土地承包经营权丰富的含义为：中华人民共和国的农村经济组织、农户或个人对国家或者集体所有的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，按照法律的规定，依法享有占有耕作、畜牧、养殖及其他生产活动的使用和收益的权利。

　　二、法律规定土地承包经营权流转的可能性

　　（一）土地流转的内容：1、通过以家庭承包取得的土地经营权，采用平等、协商、自愿、有偿原则，在不改变土地经营权用途，流转的期限不超过剩余承包期，确保农业生产提高与发展的同等条件下，集体经济组织成员享有优先权；2、在流转方式上，主要以转包、出租、转让、入股、互换等方式进行；3、流转通常会受到一定的限制，比如以转让方式流转的需经发包方同意；采取互换、转让方式流转，双方要求登记的，应当向县级以上人民政府申请登记，未经登记不得对抗善意第三人等。

　　（二）土地流转的可能性。土地承包经营权的流转是土地收益的延伸和继续，在保证土地流转权的情况下，可以使土地承包经营者获得最佳的收益。再者，从社会效果、法律效果和政治效果方面分析，可以进一步完善我国的土地使用权全面流转，促进农业现代化建设，有利于促进以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制不断完善和发展，对保障农村经济体制改革不断深入，保持农业和农村经济的可持续稳定发展，具有重大意义。

　　三、土地流转不畅的原因

　　（一）违反法律规定的民主议定原则的承包合同。我国法律对农村承包合同的重要事项都规定了民主议定原则，将农村土地发包给集体经济组织以外的人承包要经过三分之二村民同意，即要通过一定的民主程序决定。但是，部分村干部却根据个人好恶、亲疏远近擅自进行发包。通过近年来审理的承包合同案件情况看，因违反民主规定原则造成解除合同的案件占相当的比例，造成土地流转困难。

　　（二）单方收回土地或将承包土地部分发包于第三人。承包合同依法成立后即具有法律效力，双方应当认真履行，任何一方均不得擅自变更或解除。一些村干部为利益所驱动，单方解除合同，强迫村民将土地承包经营权流转他人，双方引起纠纷，此纠纷的数量，仅次于以上第一种原因造成的纠纷。

　　（三）农民承包方不履行合同义务造成合同解除，土地流转受阻。在实践中，分为几种情况：

　　1、有的农户以低价承包，又以高价转包，从中渔利；

　　2、故意拖欠承包费，村经济组织也不进行催收；

　　3、承包户擅自改变土地用途，对承包的土地改变使用方式或者进行破坏性、掠夺性生产经营，破坏了土地和林业资源，损害了集体的利益。

　　（四）政府行为造成承包土地流转不能正常进行。特别是乡镇政府以及部分干部，行政指导缺乏具体规范，对承包户自主经营权干涉较多，通常是采用行政强制方式更改承包合同，如合同期未到，强行收回或另行发包，或假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权，或主观地用行政命令强迫农民进行指导性经营，甚至改变土地用途，造成农户土地承包经营权在合同的订立和履行中受到侵害，成为纠纷产生的重要因素。

　　（五）以收回承包地的方式抵作欠款。在村组班子更换频繁的地方，由于疏于管理村委事务，难以向农户收取提留款、公粮款、承包费，于是把农户的承包地擅自收回充抵欠款，农户丧失了土地经营权，又造成不必要的土地流转不畅。

　　（六）妇女的土地承包经营权没有得到合理保护，往往表现在剥夺了出嫁女、离婚或丧偶妇女的合法经营权。这一部分人中，在原居所或新居所未取得新的土地承包权，原土地承包合同尚未到期，发包方单方解除合同，收回承包的土地，从而使她们丧失了对土地的承包经营权，剥夺了其承包土地的合法权益。

　　四、土地流转中存在问题的防范

　　《土地承包法》第51条规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。因此，土地承包合同中经营权流转受到影响，解决的途径是多方面的。基于以上存在的问题，有以下几个方面的防范措施：

　　（一）大力宣传《农村土地承包法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》以及与农村土地承包经营权相配套的相关法律、法规。严格按照平等、协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包权流转，土地的经营管理者必须按照所有权人的集体意愿行使权利，同时，提高承包农户的法律意识和法制观念，自觉守法、护法，有效地防止各种矛盾的发生。

　　（二）强化基层组织的调解作用，引导土地纠纷通过仲裁机构解决。司法机关和各乡镇应切实加强对农村基层组织的业务指导。实践证明乡镇部门结合职能机构参与调解处理农村土地承包案件效果是好的，人民法院在处理此类型案件中，适时运用调解手段，特别是群体性和适用法律不易解决的土地流转问题，调解的社会效果同样是明显的。

　　（三）政府机构在协调、指导土地承包合同工作中，要提高素质，依法行政、规范行为。指导农户正确行使土地的流转权利，提倡土地经营权中多种方式的流转，不仅限于出租、转让、互换、转包，还应包括入股、四荒使用权拍卖、反租倒包等多种形式，逐步完善集体土地使用权受到严格限制流转所造成的土地市场发展不平衡，形成符合农村发展规律的土地使用权合理流转，实现农村土地效益的最大化。

　　（四）正确认识承包者与发包者在土地流转中的行为。对因外部承包引起的纠纷，建议在承包合同的订立中要程序合法、内容明确具体，用招标方式订立承包合同的要遵守相关法律规定；对因内部承包引发的纠纷，如单方解除合同，将承包地收回抵作公款或者是行政干预强迫、阻碍承包方进行土地承包权流转的行为，建议要对症下药，因事制宜，由司法机关、乡镇政府、村组共同参与，采取有效措施帮助农户解决实际困难，切实保护妇女的土地承包权。但是，对引起纷争诉之法院的，要正确适用《农村土地承包法》的规定，对侵害农户利益的，侵权人应承担侵权责任，由此发生的土地流转，应一律宣布无效，对土地流转中转包费、租金、转让费、非法截留和扣缴的个人或组织，应当退还土地收益者。同时，要认清引起双方行为的多样性、多变性，充分保护农村承包户的合法权益，促进土地承包经营权的合理流转，推动农村经济市场化的进程。

律师在线网责任编辑：张前进